UNA PROPUESTA DE TRABAJO

Acción Andina – Bolivia, Enero de 2007

El proyecto en preparación: “La seguridad, una práctica cotidiana de los derechos de los pueblos”, es formulado por Acción Andina en enero de 2007, a partir de un proceso de consulta y respaldado en más de una década de investigaciones sobre las políticas de defensa y seguridad.

El objetivo general del proyecto es, desarrollar en el seno de la sociedad civil la capacidad para exigir, gestionar y asumir a mediano y largo plazo, un rol protagónico en la definición y seguimiento de las políticas estatales de defensa y seguridad de Bolivia. El objetivo general de la primera etapa del proyecto, de seis meses de duración es, despertar en la sociedad civil la preocupación latente por su capacitación sistemática en estas materias, y preparar la segunda etapa del proyecto con los participantes provenientes de todos los sectores involucrados.

Para llegar a cumplir con los objetivos de esta primera etapa, se combinan la investigación (sistematizaciones, bibliografía comentada, diagnósticos) con la realización de reuniones, seminarios y talleres sectoriales e inter-sectoriales, aportes específicos de expertos nacionales e internacionales, y la publicación de boletines e información mediante el Internet.


Presentación

A partir de su creación en 1992 como una plataforma de personas y organizaciones de la sociedad civil de la región andino-amazónica, Acción Andina ha abogado por la necesidad de transparentar las políticas estatales de seguridad y defensa. Dicha transparencia debe ser entendida en primer lugar como un compromiso de los gobernantes con los derechos de las poblaciones. Su cumplimiento urge especialmente en los territorios expuestos a presiones por intereses externos. El caso de la Región Andina es emblemático ya que sus poblaciones sufren desde los años 80 las imposiciones y consecuencias de una turbia y mal llamada ‘Lucha Contra las Drogas’, dirigida desde Estados Unidos en el marco de su Estrategia de Seguridad Nacional.

La población de Bolivia eligió en diciembre 2005 a un presidente de origen indígena, cuyo liderazgo surgió en el seno de la protesta social contra los efectos del modelo neoliberal y otras políticas hegemónicas. La elección de Evo Morales Ayma, máximo dirigente de los cultivadores de la hoja de coca del Trópico de Cochabamba, despertó esperanzas de cambio entre los pueblos excluidos y explotados de todo el mundo. ¿Quién mejor que un “gobierno de los movimientos sociales” para hacer real el anhelado control “desde abajo”.

Sin embargo, a un año de gestión gubernamental, ha crecido la conciencia sobre los obstáculos que dificultan el camino a una real participación de la población en la definición y el monitoreo de las políticas nacionales e internacionales. En especial las agendas de seguridad interna y externa, sobre la que la sociedad boliviana nunca ha ejercido poder de decisión alguno, siguen alejados del debate público, con el beneplácito y la complicidad de las instituciones públicas especializadas, como son la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas.

La presente propuesta busca impulsar un proceso, desde la sociedad civil boliviana, que ayudaría a la misma a conquistar y asumir un rol protagónico en la definición de la agenda de seguridad del país, así como en la formulación de políticas de Estado en esta temática, y en el seguimiento y control de su ejecución.

Para ello, plantea una metodología que se apoya en las experiencias de algunas otras iniciativas latinoamericanas, ya realizadas o en ejecución, y cuyos instrumentos fundamentales son:
1.- Capacitación especializada
2.- Investigación colectiva
3.- Mecanismos de trabajo intersectorial
4.- Fortalecimiento de capacidades específicas.

En términos generales, se trata de una capacitación del conjunto de actores involucrados, en función del desarrollo y la ejecución de políticas de seguridad cuyo carácter soberano, oportuno y continuo se sustenta en capacidades humanas garantizadas desde la misma sociedad boliviana.


Justificación

Un reciente estudio realizado por Acción Andina y la Universidad de Rutgers (Nueva Jersey, Estados Unidos), indaga sobre las percepciones de pobladores de algunos barrios periféricos de la ciudad de Cochabamba con respecto a los factores de inseguridad en sus vidas (Hinojosa y otros, 2006). El estudio aborda las dificultades de esta población por el aumento que se percibe en la ocurrencia de delitos como el robo y el asalto, pero lo que sobre todo llama la atención son las múltiples referencias a las condiciones económicas (pobreza, desempleo) y sociales (problemas de comunicación al interior de las familias, pérdida del espíritu comunitario), como importantes factores de inseguridad ciudadana.

Estas percepciones, que expresan la noción de un concepto amplio de seguridad (Seguridad Humana), no sobresalen en el debate público boliviano, que por regla vincula los problemas de inseguridad de la población de manera casi exclusiva a una “delincuencia que debiera ser combatida y extirpada”. Es una visión limitada que se expresa también en los múltiples intentos y hechos de aplicación de una ‘justicia a mano propia’ en los que una turba enardecida vierte sus frustraciones sobre el autor o supuesto autor de un delito cometido, y lo apedrea, ahorca o quema. De manera preliminar, surge la hipótesis de que el fin de los gobiernos dictatoriales de los años 80, no necesariamente resultó en el abandono de sus modelos autoritarios de seguridad, y de un respaldo a los mismos de una parte sustancial de la población. Aunque no existen estadísticas al respecto, podría ser cierto que un buen porcentaje de los bolivianos respaldarían la entrega de algunas de sus libertades y derechos a cambio de mayores garantías para su seguridad física (Goldstein 2005).

En este contexto, uno de los motivos de la creciente sensación de inseguridad física en el país, es sin duda la poca seguridad que inspira la institución policial. En varias encuestas realizadas durante la última década, la Policía Nacional Boliviana es nombrada entre los últimos puestos en la lista de instituciones que gozan la confianza de la población (Quintana 2005: 219). De acuerdo con Juan Ramón Quintana, la Policía Nacional:

“a) es una Policía que actúa bajo un liderazgo político y corporativo prebendal; b) tiene una estructura represiva y militarizada; c) es una Policía altamente burocratizada; d) una Policía de precaria profesionalización; e) una organización donde predomina el trabajo informal; f) una Policía caracterizada por su atomización estructural; y, finalmente, g) una organización con serias tendencias hacia la privatización de sus funciones” (ibid: 233); y: “…durante estas dos últimas décadas de democracia, conservó hábitos extra-jurídicos, acumuló capacidad de manipulación política, autonomía corporativa, expresiones deliberativas y un bajo grado de eficiencia.” (ibid: 76-77)

De manera coincidente,

“…los gobiernos prácticamente abdicaron de ejercer soberanía y responsabilidad pública sobre sus organismos de seguridad y sobre la naturaleza y alcance de su organización, capacidades técnicas y científicas, valores y doctrina. La prioridad sobre la eficacia policial en torno al orden público y la presión externa provocó que una parte sustancial de dicha institución pasara a depender, directa o indirectamente, de diversas agencias de seguridad extranjeras.” (ibid: 80)

La señalada dependencia externa cobra especial notabilidad en los diversos organismos y cuerpos policiales o policial-militares que operan en función de la “Lucha Contra las Drogas”. De acuerdo con un reciente artículo del matutino La Prensa: “A pesar de ser el directo encargado de la lucha contra las drogas, el Viceministerio de Defensa Social desconoce el monto de dinero que reciben las direcciones de Bienes Incautados, Sustancias Controladas y la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico, según su Dirección de Comunicación.”1

Los varios procesos de reestructuración del conjunto o partes de la institución policial, no han subsanado las detectadas falencias. Luego de un análisis de los sucesos que marcaron el descubrimiento de un importante cargamento de clorhidrato de cocaína exportada desde Bolivia (conocido como el “caso Narcoavión” de 1995), Acción Andina concluyó que:

“…a pesar de varias reformas implementadas, el Estado boliviano no logra controlar las labores de inteligencia policial, que son el eje de la lucha contra los traficantes de droga. Existen coordinaciones extra-oficiales entre funcionarios estadounidenses y bolivianos, que se sustraen a la fiscalización nacional ya que en caso de un cuestionamiento, los funcionarios extranjeros gozan de inmunidad diplomática, y los funcionarios nacionales son sometidos a juicios internos en su institución. Incluso se ha advertido, sin que esto haya resultado en investigaciones correspondientes, la existencia de una segunda opción, más temerosa que la primera, pero que no la excluye. Se trata de una posible conexión de tales grupos parapoliciales con intereses que no sean la lucha al narcotráfico, e incluso con el mismo negocio ilegal.” (Roncken 1997: 32-33).

En particular, la lucha contra las drogas ha servido el propósito de introducir en la política estatal boliviana importantes elementos de un modelo de seguridad en esencia autoritario y correspondiente con intereses externos. Por ejemplo, la actuación de personal militar en funciones de la seguridad interna se retomó, en democracia, ya en el año 1986 en el marco de operativos antidrogas planificados y dirigidos por funcionarios de los Estados Unidos.2 La resultante confusión sobre los roles institucionales de la Policía y las Fuerzas Armadas, llevó en los años subsiguientes a fuertes disputas entre ambas instituciones. Pero éstas, en vez de impulsar un necesario debate al interior del nuevo Estado democrático, condujeron a la creación de sucesivos cuerpos especiales mixtos los que, financiados y entrenados por los Estados Unidos, actúan en la práctica por encima de cualquier fiscalización nacional (Ibid).

Paralelamente, los sucesivos gobiernos avalaron la expansión de la señalada confusión de roles, en tiempos de crisis, a otros áreas de control interno, empleando la fuerza militar en respaldo a una “policía rebasada”, para combatir “la delincuencia”, e incluso para disuadir y reprimir acciones de protesta social. Esta tendencia tuvo su máxima expresión durante el último gobierno del general Hugo Banzer Suárez (1997-2001), el cual dispuso la mano de obra de los conscriptos del Servicio Militar Obligatorio en la erradicación de cultivos de coca, para luego promover la participación de unidades militares especiales en actividades de vigilancia en colegios y barrios de las distintas ciudades. Ya en ese entonces, el personal de las tres Fuerzas Armadas había abrazado, en todos sus niveles, a la Lucha Contra las Drogas como una parte sustancial de su misión (García 2000), y la alta jerarquía militar había comenzado a rehuir el debate sobre su misión institucional con la sociedad civil boliviana. De esta manera, las Fuerzas Armadas de Bolivia, sin haber realizado consulta alguna con la población y respaldada por una clase política dependiente de directrices internacionales, siguieron un camino que compromete seriamente la soberanía del Estado.

Para los gobiernos nacionales de la Región Andina, la Lucha Contra las Drogas ha servido en las últimas décadas como una importante prenda en sus negociaciones sobre préstamos y ayudas bilaterales y multilaterales. De la misma manera, los gobiernos de Estados Unidos utilizaron el argumento del “peligro de las drogas” como su principal puerta de entrada al paisaje político de la región. En el caso boliviano, las drogas no solo han sido la excusa para la creación y la manutención de aparatos especializados de control interno, sino que también para el sometimiento de los gobiernos y sus políticas a la doctrina de Seguridad Nacional de Washington.

Desde el fin de la Guerra Fría, a mediados de los años 80, el capítulo militar de las sucesivas Estrategias de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, ha buscado el perfeccionamiento de los sistemas de alerta temprana y respuesta rápida. Probablemente inspirado por el relativo éxito militar de las luchas guerrilleras, en sus confrontaciones con fuerzas regulares, el moderno modelo militar se sustenta, en buena parte, en la operatividad de pequeños equipos altamente especializados y diversificados, las Fuerzas de Tarea Especial (FTEs).

Este modelo requiere que las naciones “amigos” o “anfitriones” garanticen el libre acceso y suficiente espacio operativo para estas FTEs, así como el pleno apoyo logístico de sus contrapartes nacionales (policías y/o fuerzas armadas nacionales), cuya estructura funciona, preferiblemente, de manera fraccionada. De acuerdo con la Estrategia Nacional Militar de Estados Unidos del 1997, el “futuro ambiente de seguridad” está basado en cuatro pilares: (1) agilidad o movilidad estratégica, (2) presencia en el exterior, (3) proyección de poder y (4) uso de fuerza decisiva (DOD 1997).

Durante los años 90 surgió además el concepto de la intervención multilateral, el cual requiere la preparación y disponibilidad de tropas nacionales para operar en misiones diversas bajo un único mando (estadounidense). Con todo, la “arquitectura militar” de la época post-Guerra Fría busca garantizar una adecuada preparación de la guerra en tiempos de paz, todo ello en función de los intereses estratégicos de los Estados Unidos. En América Latina y el Caribe, la Lucha Contra las Drogas ha sido y sigue siendo el principal justificativo y mecanismo de ejecución para dicha empresa militar (Roncken 2004).

En los pocos años que corre el siglo XXI, las autoridades estadounidenses han aumentado en mucho la intensidad de sus proyecciones militares. Esta práctica también se refleja en la última Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), de marzo 2006, que ubica sus lineamientos en un contexto de guerra (Eyerbe 2006). En comparación con la última ESN del siglo anterior, publicado en 1999 durante el segundo gobierno Clinton, los instrumentos militares ganaron amplio terreno frente a las herramientas diplomáticas. El nuevo documento (The White House 2006) ya no demuestra mucho esfuerzo para esconder las aspiraciones hegemónicas de sus autores, y a menudo las aseveraciones de que los objetivos estratégicos serán alcanzados con o sin el apoyo de las naciones ‘amigas’, rayan el borde de una soberbia que sería patética si no fuese tan dañina.

En la retórica de la ESN 2006 y de documentos estratégicos anexos con respecto a la lucha contra el terrorismo, ganan en absolutismo los valores promovidos para alcanzar paz y seguridad en todo el mundo. Para sus autores, ya no es suficiente garantía la existencia de un sistema de “democracia con elecciones libres”. Se ha introducido el término de la “democracia efectiva”, en la que se define la indivisibilidad de libertades que son únicas para la humanidad: “las libertades política, religiosa y económica avanzan juntos y se refuerzan el uno al otro”, dicta la estrategia. De modo que las naciones del mundo serán “amigos” siempre y cuando sus gobiernos democráticamente elegidos sepan gobernar de una manera democrática, abran sus economías a las leyes del libre mercado, y se esfuercen lo suficiente para garantizar todas las demás libertades que se les ocurra a los representantes de la superpotencia incluir en sus escrutinios. Además, el conjunto de naciones del “mundo libre” es llamado a perseguir sin descanso a sus “enemigos”, que necesitan ser identificados, aislados y aniquilados lo antes posible.


Propuestas alternativas para la definición de las políticas de defensa y seguridad

En el marco de la promoción y continuidad del modelo de defensa y seguridad expuesto arriba, la participación de la sociedad civil se reduce a su apoyo en la ejecución de acciones (a menudo autoritarias) pensadas desde arriba y desde afuera. Son ejemplo de ello: las iniciativas de grupos de vecinos que contratan el servicio de una empresa de vigilantes, los proyectos que capacitan a escolares para que denuncien los actos irregulares en sus colegios, los planes en los que cultivadores de coca organizan el control de la fabricación de pasta base de cocaína en su territorio, y también, en términos generales, el mismo Servicio Militar Obligatorio. Todas estas iniciativas tienen en el fondo las mismas características: la sociedad civil puede participar y expresarse dentro de ciertos límites, pero de ninguna manera tiene el derecho de meterse en la definición del tema, ya que la seguridad es visto como un tema que por su sensibilidad debe ser tratado exclusivamente por los “expertos” vinculados a las fuerzas armadas, instituciones policiales y fuerzas de seguridad (Ugarte 2004: 5).

Sin embargo, existen en América Latina también experiencias en las que sectores de la misma sociedad comenzaron a participar en la definición de las características de la defensa y seguridad de su nación. Veremos dos de ellas.

El primer ejemplo trata los procesos de diálogo que surgen en la Argentina tras la crisis política que se manifestó al mundo a partir de diciembre 2001. En ese contexto nace la Mesa del Diálogo Argentino, “órgano en el que el Gobierno, las confesiones religiosas y las organizaciones de la sociedad civil cooperarían en la discusión de los problemas y en la elaboración de políticas públicas destinadas a superar la crisis” (Ibid: 23) y, luego de una primera etapa, “…se constituyeron Mesas Sectoriales con la finalidad de alcanzar acuerdos básicos para atender a las prioridades impuestas por la emergencia y desarrollar consensos sobre políticas públicas a implementar en el mediano y largo plazo” (: 24), trabajo que se continuó mediante Mesas Temáticas: “instancias para la discusión y elaboración de políticas públicas en temas calificados como de demanda ciudadana y que por su gravedad, requerían la elaboración de políticas de Estado, pero también la propuesta de soluciones en el corto y mediano plazo.” (: 26). Entre otros, se formó la Mesa Temática de Seguridad Ciudadana, en un contexto en los que “las encuestas de victimización señalaban un porcentaje abrumador de personas que tenían la percepción de ser las próximas víctimas de un delito.” (Ugarte 2006).

En julio de 2003, un grupo de trabajo de la Mesa Temática de Seguridad Ciudadana redactó un Documento Base que:

“… contuviera un diagnóstico de la situación, y propuestas de políticas públicas de corto, mediano y largo plazo, para ser discutidas en una reunión ampliada de la que participaron la totalidad de las confesiones religiosas y organizaciones nucleadas en el Diálogo Argentino, así como universidades, académicos, legisladores, personal de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad, periodistas, y, en definitiva, todos los sectores involucrados en la problemática de la seguridad pública.” (Ugarte 2004: 26).

En el Documento Base “se realizó en primer lugar un diagnóstico de las causas que habían llevado al deterioro de la situación de seguridad pública en Argentina”, y se incluyó “un capítulo de Principios Orientadores de una Política de Estado en Materia de Seguridad Ciudadana” (ibid: 27). Sus propuestas fueron agrupadas en capítulos con títulos tales como:

“1.- Fortalecimiento y perfeccionamiento del ejercicio constante por parte de las autoridades políticas responsables de la conducción y control de la seguridad:
2.- Revisión y actualización de los procedimientos en materia de organización, reclutamiento, formación y perfeccionamiento, doctrina, adiestramiento y equipamiento de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad;
3.- Fortalecimiento de la relación entre los componentes del Sistema de Seguridad;
4.- Encarar una acción decidida contra la violencia en sus diversas formas;
5.- Incrementar y perfeccionar la cooperación en materia policial en el ámbito del MERCOSUR, Bolivia y Chile.” (ibid: 28).

A partir de la puesta a consideración del Documento Base en la reunión ampliada (agosto 2003), se confirmaron cinco submesas alrededor de las temáticas identificadas como principales, las que continuaron la elaboración de propuestas al gobierno nacional, hasta que: “… la elección del nuevo gobierno [de Ernesto Kirchner] y la rápida recuperación económica social de la Argentina, realmente hizo que este espacio se estrechara virtualmente, se ha reducido al mínimo en el aspecto formal… ya el gobierno se sentía con la capacidad de plantear y aplicar sus propias políticas en materia pública.” (Ugarte 2006).

Cabe mencionar que la Mesa Temática de Seguridad Ciudadana, así como otro proceso que se desplegó en la misma época en ayuda a la elaboración de políticas públicas en materia de defensa nacional con la participación de un núcleo de académicos no vinculados a las instituciones estatales de defensa y seguridad (“Programa La Defensa Nacional en la Agenda Democrática”), pudieron apoyarse en la experticia de algunos de sus participantes que habían sido partícipe directo de una experiencia de formulación consensuada de políticas de defensa y seguridad, llevada a cabo a partir de mediados de los ochenta en el ámbito institucional del Congreso de la República.

En retrospección al conjunto de estos procesos, José Manuel Ugarte opinó que:

“Hoy, parece consolidada la elaboración de las políticas fundamentales en materia de defensa y seguridad a través del consenso político, con la importante variación de la incorporación de un nuevo actor: las organizaciones de la sociedad civil. Si bien aún es prematuro realizar una evaluación sobre la importancia del rol desempeñado por este nuevo actor – o actores- puede advertirse desde ya que su principal limitación es la carencia de una formación específica, lo que determina que dicho rol aparece como más limitado mientras más técnico y específico es el aspecto sobre el que debe ejercerse. En cambio, en materia de principios generales, ese rol posee indiscutible importancia.” (Ugarte 2004: 32)

El segundo ejemplo es Guatemala en donde, en el marco del cumplimiento de los acuerdos de paz de Esquipulas (1996) se inició en 1999 el proyecto POLSEDE (“Hacia una Política de Seguridad Democrática”). En el curso de la ejecución de este proyecto, se definió el concepto de la Seguridad Democrática en el que: “…la seguridad de la población (en contraste con el énfasis autoritario en las ‘instituciones’), está central” (Giupponi 2006: 3). A partir del año 2003, esta iniciativa continuó en forma de dos proyectos separados: POLSEC (“Hacia una Política de Seguridad Ciudadana”) y FOSS (Fortalecimiento de las capacidades de las Organizaciones Sociales en temas de Seguridad).

La ejecución de estos proyectos contó y cuenta con el apoyo de Interpeace (Alianza Internacional para la Consolidación de la Paz), “una organización no-gubernamental establecida en Suiza […] cuya misión es asistir en la prevención de conflictos y la construcción de la paz.” (Interpeace, sin fecha). Comenta Ana Glenda Tager, directora de la Oficina Regional para América Latina:

“el 1996 ..se inicia todo un proceso donde se hacen distintos acuerdos operativos… cierta reforma de las Fuerzas Armadas y la Policía, pero que son las típicas cosas de fachada del inmediato post-conflicto… las Fuerzas Armadas dijeron: ‘nosotros ya cumplimos con esto, pero en el fondo era todo como maquillaje y no había cambiado nada.” (Tager 2006)

En un informe de evaluación de impactos de los proyectos, José Daniel Giuponni (2006: 6-7) caracteriza dicha época de la siguiente manera:

“Incluso antes del conflicto armado interno, la militarización de las estructuras estatales y la sociedad habían sido fundamentales en permitirles a los gobiernos autoritarios el ejercicio del poder. Fue evidente que los cambios requeridos incluirían una redefinición del rol de los militares en una sociedad democrática, como un componente clave en la transición hacia la paz duradera. […] …había muchas organizaciones de la sociedad civil guatemalteca que trabajaban temas relacionados a la seguridad… Sin embargo…antes de iniciarse el primer proyecto (POLSEDE en 1999), la sociedad civil no estaba en la posición de asumir responsabilidades en una temática tan crítica. Una de las razones de ello fue la falta de voluntad por parte de las Fuerzas Armadas para debatir las políticas estatales de seguridad en forma abierta, ya que los militares consideraban que eran asuntos clasificados que debían ser tratados únicamente por ellos.”

El proyecto POLSEDE “identificó los distintos actores sociales y políticos involucrados en los asuntos de seguridad y realizó consultas… que ayudaron a garantizar el espacio necesario para la creación de una plataforma neutral e independiente.” (Ibid: 9) Luego, se hizo un diagnóstico preliminar de la situación de las relaciones cívico-militares. Este documento:

“…fue discutido en una reunión general con todos los actores sociales y políticos de importancia, quienes estaban de acuerdo que todos se beneficiarían de un estudio intensivo y debate sobre cinco temas centrales: el cuadro conceptual de las relaciones cívico-militares en un estado democrático; el concepto y la agenda de seguridad; la doctrina militar; los controles democráticos (reforma del aparato militar, institucionalización de la seguridad, y la participación ciudadana); y la función militar. Para cada tema se creó un grupo de trabajo multi-sectorial, con la participación de actores claves y expertos temáticos.”

Ana Glenda Tager (2006) explica cómo funcionó el inicio de dicho proceso en la práctica:

“Nosotros lo que hicimos, fue tratar de hablar de un diálogo… que era necesario un cambio en el país, porque si no, iba a ser peor… lo planteamos como una reforma militar. Entonces, antes de plantearlo fuimos a hablar con las Fuerzas Armadas como tal en lo interno, para tratar de convencerlos y meterlos… y las Fuerzas Armadas nombraban una comisión que se sentaba con nosotros para ver cuáles iban a ser los parámetros de ese proceso, qué metodología íbamos a utilizar y ver si realmente nosotros éramos interlocutores que ellos creyeran válidos… Entonces, nos sentamos con ellos unos tres meses, solamente la gente que íbamos a coordinar el proyecto, y empezamos a ver muchas cosas… era necesario hacer un lenguaje común entre la sociedad civil y ellos.”

Luego de esta primera etapa en la que se construyó una base mínima de confianza:

“…les dijimos: ‘vengan, siéntense’… nosotros como organización facilitamos procesos de diálogo en los cuales usamos investigación, acción, participación… que tiene un componente académico, que trata de darle una objetividad o neutralidad a todo el proceso. Y el proceso se maneja desde una organización que sea bien vista por las distintas partes, como la más objetiva posible. Era una organización académica. Entonces, se sentó gente del Estado y dijeron: ‘aceptamos’ y por otro lado, los de la sociedad civil dijeron: ‘bueno, si es ahí, sí’… igual con todos los temores del mundo, la gente se sentó… y lo que nosotros hicimos con el proceso es decirles: ‘miren, aquí no estamos sentados para que se griten, qué hizo el uno, qué hizo el otro… a nosotros nos interesa ver de aquí al futuro.’ Y para eso, lo primero que encontramos es que la sociedad civil no tenía ningún conocimiento técnico en el tema, entonces los del Ejército dijeron: ‘nosotros hacemos lo que queremos, porque éstos no van a tener mayor criterio’, entonces, el componente importante para nosotros de meter, era el tema de la formación. Pero no la típica formación en la que los sientas y empiezas a dar cátedra, sino… cuando ellos definieron los puntos críticos que encontraron en la agenda, se dividieron en distintos grupos en los que querían participar. Estos grupos eran los que iban a estar participando durante dos años, con una asamblea donde se reunían de vez en cuando, y donde llevaban los resultados de cada grupo específico… Entonces, lo que se hizo es que se les nombró a estos grupos un investigador técnico, quien les preparaba como un documento base, en base al documento que ellos [los participantes del grupo] hicieron, y con este documento base fueron haciendo un trabajo entre todos, de investigación, acción, participación, en la que se fue creando un conocimiento colectivo.”

Según el referido evaluador (Giuponni 2006: 11) esta experiencia de colaboración intersectorial resultó tan positiva que luego de la conclusión del proyecto, se buscó dar continuidad al fortalecimiento de las capacidades técnicas y organizativas de las organizaciones de la sociedad civil, en sustento a su interacción con el Estado en los asuntos de seguridad. Se estableció el proyecto FOSS (Fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones sociales vinculadas a temas de seguridad). En palabras de Interpeace (2006):

“El FOSS fue concebido desde sus inicios como una contribución al avance de los procesos de reforma, en el marco de la gobernabilidad democrática, de las instituciones del sector de seguridad en Guatemala. En esta línea busca fortalecer las capacidades nacionales para la reforma de las instituciones del sector seguridad y el desarrollo de los controles democráticos adecuados…”

Según el informe de evaluación de impactos:

“Se desarrollaron recomendaciones operacionales concretas que fueron tomadas en cuenta por las autoridades políticas de Guatemala. Algunas de éstas lograron convertirse en política pública. Pero de igual importancia ha sido el desarrollo de nuevos canales de interlocución entre la sociedad y el Estado en torno a debates políticos y decisiones políticas concretos. Algunos son oficiales mientras otros siguen siendo informales. Podemos decir que gracias al fortalecimiento de las capacidades técnicas y el desarrollo de actitudes de colaboración dentro de la sociedad civil y el Estado, nació una verdadera ‘comunidad política’ en torno a los asuntos de seguridad.” (Giuponni 2006: 23).

Para Ana Glenda Tager, este último resultado es el que marca la diferencia:

“A pesar de los logros que tienes, yo te puedo decir que en el caso de Guatemala es un triunfo muy exitoso, y es visto como tal, pero aunque tu vas teniendo estos avances y vas subiendo escalones, que tampoco te quepa la menor duda que de repente en el proceso te puedes caer unos escalones. [Pero] mientras tengas este grupo fuerte que te va seguir llevando las cosas, por lo menos tu sabes que aunque te caigas dos escalones, tú sigues. El problema es que si tu no tienes este grupo, puedes caer veinte escalones y te quedaste abajo.” (Tager 2006)

Un rol protagónico de la sociedad civil boliviana en temas de defensa y seguridad

Las experiencias de Argentina y Guatemala son motivadoras, e invitan a preguntarse qué lecciones pueden ser de utilidad para el caso boliviano. De entrada es importante señalar que no se trataría de buscar su reproducción, ya que la situación actual boliviana es tan particular como lo fueron la argentina y la guatemalteca a tiempo de iniciarse los procesos resumidos arriba. Sin embargo, en el camino a una capacidad de incidencia e influencia determinante en el diseño de las políticas bolivianas en materia de defensa y seguridad, será de indudable utilidad el estudio a profundidad de estas y otras experiencias. Es más, varios de sus protagonistas han expresado su disposición de apoyar, en su estricta calidad de recurso humano técnico, la concretización de una eventual experiencia boliviana en la materia. En la actualidad, la ONG Interpeace ayuda en la realización de algunas iniciativas en Perú, Honduras y Nicaragua. El experto argentino José Manuel Ugarte, en su comentario a un documento borrador de la presente propuesta, destaca que:

“… cabe advertir que las excepciones al ya señalado principio de la formulación de las políticas en defensa, seguridad e inteligencia en cenáculos dominados por las respectivas corporaciones o de otros actores ajenos a la propia sociedad –requirieron de acciones muy decididas por parte de la sociedad civil, los partidos políticos y, en definitiva, de muy diversos actores sociales. El desarrollo de un diálogo eficaz con las áreas estatales vinculadas a las temáticas de defensa, seguridad pública e inteligencia, requiere en primer lugar del dominio de los conceptos y del lenguaje técnico correspondiente, sin el cual ni siquiera es concebible una comunicación eficaz. Necesita también la posesión por parte de los interlocutores no gubernamentales, de un bagaje razonable de conocimientos que haga posible la determinación concreta de las políticas cuya aplicación se requiere. (…) Los conocimientos cuya posesión por parte de las ONGs interlocutoras les permitiría una adecuada capacidad de interlocución en estas materias incluyen muy especialmente la temática relativa al control constitucional sobre las instituciones militares, de seguridad pública, y sobre los organismos de inteligencia.” (Ugarte 2007)

Podrán ser de ayuda la existencia de un contacto periódico y una dinámica de trabajo conjunto entre Acción Andina y los citados participantes de las experiencias de Argentina y Guatemala, desde el año 2004, en el marco del proceso de gestación de la Plataforma Latinoamericana y Caribeña para la Prevención de Conflictos Armados y/o Violentos (ver: www.cries.org).

Otros contactos que podrían resultar determinantes para el desarrollo de un proceso que se impulsaría a partir de la presente propuesta de trabajo, son: las iniciativas de formación de dirigentes organizados a partir de los movimientos sociales bolivianos. En particular hacemos mención de dos de estas iniciativas: una cuenta con respaldo gubernamental y es coordinada por Rafael Puente, ex Viceministro de Régimen Interior y Policía; la otra es realizada por la Fundación Abril, creada por la antigua Coordinadora del Agua de Cochabamba. Por supuesto, hay muchísimos otros contactos con el ámbito institucional gubernamental y no gubernamental que necesitarán ser consultados a tiempo de desarrollarse el trabajo planteado en esta propuesta. Pero consideramos que es aún prematura su identificación.

Concluimos esta parte con un primer esbozo de un posible proceso de construcción de un rol protagónico de la sociedad civil boliviana en los asuntos de defensa y seguridad. Acción Andina plantea la realización de un conjunto de tareas y acciones, organizado en dos etapas. La primera etapa, de 6 meses de duración, tendrá como objetivo principal, establecer algunas bases de debate y entendimiento común sobre la temática, impulsando una dinámica de trabajo que combina la investigación con la consulta sectorial e inter-sectorial.

La segunda etapa tiene una duración tentativa de 18 meses, tiempo en el cual se podría llegar a establecer bases de confianza entre los distintos sectores involucrados, y un lenguaje común que permitiría aclarar y discutir las distintas visiones sobre defensa y seguridad, sentar las bases de un proceso de definición consensuada de políticas de Estado en la materia, y paralelamente concretar una capacitación especializada sobre las temáticas centrales. A continuación, desglosaremos las tareas, actividades, objetivos y resultados esperados de la primera etapa de esta iniciativa.

Planificación de Etapa 1 (6 meses de duración)

Tarea 1: Preparación operativa (mes 1)
Actividades: Conformación de un pequeño equipo de coordinación e investigación (tres personas); Formulación de manual de funciones, normativa operativa, y dinámicas de comunicación; Instalación de oficina de coordinación.
Objetivo específico: Funcionamiento adecuado de la primera etapa del proyecto.
Resultado meta: Parte operativa del proyecto funcionando en el tiempo de dos semanas.
Explicación de detalles: El equipo de coordinación será confirmado por: un coordinador de proyecto, un responsable de administración y archivo de apoyo (ambos tiempo completo), y un investigador (3 días/semana).

Tarea 2: Consultación y conformación de grupos de participantes (meses 1 y 2)
Actividades: Toma de contacto con miembros de distintos sectores involucrados y consultas preliminares sobre su interés de participación en el proyecto; Definición de temas de diagnóstico inicial y de recursos humanos (consultores) para realizar diagnósticos (tres personas); Formulación y socialización de términos de referencia para los diagnósticos; Conformación de grupo de referencia inter-sectorial (15 - 20 personas).
Objetivos específicos: Definición y puesto en marcha de cuatro diagnósticos y conformación de grupo de referencia de representación amplia (gubernamental, sectores sociales, diputados, especialistas y académicos, miembros de instituciones de seguridad interna y externa, sector religioso).
Resultados meta: Un seminario-taller realizado con el grupo de referencia, con la participación de un experto internacional; Un taller de aclaración y discusión de los términos de referencia de un día, realizado con el equipo de coordinación y los tres consultores;
Explicación de detalles: El seminario-taller (de 2 días de duración) tendrá un carácter informal, con participación a título personal, y no solo ayudará a comprometer a futuros participantes e identificar las temáticas centrales de estudio sino que además, se dirige a la facilitación de un primer debate abierto sobre los objetivos del proyecto y los posibles caminos para alcanzarlos.

Tarea 3: Realización de talleres sectoriales (meses 3 a 5)
Actividades: Promoción dirigida del proyecto entre los sectores involucrados; realización de talleres de presentación y consulta (de medio día), en lo posible con la intermediación y participación directa de miembros del grupo de referencia inter-sectorial; Sistematizar la retro-alimentación que resulta de dichos talleres.
Objetivos específicos: Socializar el proyecto y sus objetivos entre los actores principales y facilitar la integración de sus puntos de vista en la dinámica del proyecto.
Resultados meta: 8 talleres realizados con distintos grupos de actores vinculados a la temática de defensa y seguridad; 8 informes elaborados, en los que se presenta con respeto a la confidencialidad los aportes de cada taller, tanto en cuanto a la temática como con respecto al proyecto y su desarrollo.
Explicación de detalles: En lo ideal son los miembros del grupo de referencia del proyecto quienes facilitarán el contacto con el sector al que pertenecen; para mayor efectividad de los talleres, se puede pensar en su realización en espacios propios de cada sector (como pueden ser: reuniones sectoriales y escuelas de formación).

Tarea 4: Sistematización de bibliografía y realización de diagnósticos (meses 3 y 4)
Actividades: Organización de un archivo de consulta general; Sistematización de información especializada y su presentación en forma de documentos de trabajo; Realización y presentación de los tres diagnósticos.
Objetivos específicos: Provisión de material teórico conceptual y técnico, en apoyo a la preparación de los debates del grupo de referencia y de los grupos sectoriales.
Resultados meta: Disponibilidad de lista bibliográfica comentada; 2 documentos de trabajo (investigador del equipo de coordinación) y 4 informes de diagnóstico presentados y comentados por expertos temáticos.
Explicación de detalles: Todos los documentos serán preparados sobre la base de términos de referencia que son formulados luego de realizarse el primer seminario-taller del grupo de referencia, y tomando en cuenta sus recomendaciones en cuanto a temáticas centrales y enfoques; y alimentarán un segundo seminario-taller del grupo de referencia (ampliado), a fines de provocar y alimentar debates más focalizados. Los diagnósticos podrían abordar temas como por ejemplo: Fuerzas Armadas y relaciones civil-militares en Bolivia; Problemática de seguridad ciudadana y respuestas desde la comunidad; La comunidad de inteligencia en Bolivia. Los documentos de trabajo tendrán un carácter más doctrinal, y podrían por ejemplo sistematizar las corrientes ideológicas de defensa y seguridad con vigencia en el país, o profundizar en alguna(s) experiencia(s) relevante de incidencia de la sociedad civil en la definición de políticas de defensa y seguridad.

Tarea 5: Realización de segundo taller inter-sectorial (mes 5)
Actividades: Socialización y discusión de documentos de trabajo y diagnósticos, mediante su presentación a los miembros del grupo de referencia, y la realización posterior de un seminario-taller (de dos días de duración). Una parte del taller será destinada a la evaluación de la primera etapa del proyecto y las sugerencias para la organización de la segunda etapa.
Objetivos específicos: Preparación de condiciones adecuadas para iniciar un trabajo y diálogo inter-sectorial consistente en la temática de defensa y seguridad; formulación de pautas para la preparación de la segunda etapa del proyecto.
Resultados meta: Segundo taller del grupo referencial realizado, con resultados positivos en términos de las condiciones de diálogo inter-sectorial sobre los temas centrales.
Explicación de detalles: A estas alturas del proyecto, se espera también tener alguna claridad sobre las posibilidades financieras para iniciar la segunda etapa del proyecto en un plazo no muy largo. Puede ser de utilidad que nuevamente se invite a un experto internacional a participar en el seminario-taller.

Tarea 6: Difusión de resultados y edición de publicaciones de respaldo (meses 2 a 6)
Actividades: Alimentación de página de Acción Andina con documentos provenientes del proyecto; Edición de tres boletines, realizados con aportes de los participantes.
Objetivos específicos: Brindar información de respaldo a los participantes; facilitar la socialización del proyecto y su desarrollo con todos los sectores y terceras partes.
Resultados meta: Uso de la página de Acción Andina como referente del proyecto y su temática; Boletines distribuidos en los meses 2, 4 y 6, en formatos impreso (tiraje de 1000) y electrónico entre todos los sectores participantes y terceras partes interesadas.
Explicación de detalles: Los boletines en formato impreso se utilizarán en primer lugar para su distribución dirigida en Bolivia, y en respaldo a los talleres sectoriales.

Tarea 7: Evaluación final del proyecto y preparación de documentos (mes 6)
Actividades: Aplicación de métodos de evaluación participativa y la sistematización y discusión de sus resultados; realización de auditoría financiera; elaboración de documentos de informe y propuesta.
Objetivos específicos: Rescatar las experiencias de los participantes; dar conclusión adecuada a la primera etapa del proyecto y preparar la segunda etapa.
Resultados meta: Informe de evaluación de proceso e impacto elaborado y presentado, así como informes económico y narrativo del proyecto, y propuesta de la segunda etapa.
Explicación de detalles: La evaluación se realiza de manera sistemática durante toda la ejecución del proyecto. Las bases de su metodología serán definidas durante las primeras dos semanas; La auditoría financiera se realizará en acuerdo mutuo con la organización que canaliza la recepción de los fondos.


Calendario de Actividades resumido:

Mapa de actores:

Bibliografía

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2006 Estudio de caso: Percepciones y agendas de actores extra-regionales como elementos de caracterización de potenciales conflictos armados en América Latina y el Caribe. Sao Paulo, Universidad Esadual Paulista (UNESP).

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1997 National Military Strategy. Washington D.C., Department of Defense.

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2006 Developing National Capacities to Manage ‘Democratic Security. Relevance and Impacto of WSP International Projects for the Implementation of the Guatemalan Peace Accords on MINUGUA’s Verification Mandate. Guatemala, Interpeace Regional Office for Latin America.

García Soruco, Javier
2000 Fuerzas Armadas y violencia en la Guerra contra las Drogas: el drama del Chapare boliviano (sin publicar). Cochabamba, Acción Andina.

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2005 Flexible Justice: Neoliberal Violence and Self-Help Security in Bolivia. En: Critique of Anthropology 25: 389-411.

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Quintana Taborga, Juan Ramón
2005 Policía y democracia en Bolivia: una política institucional pendiente. La Paz, PIEB.

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1997 De narcoaviones y protección policial en Bolivia. En: Crimen Uniformado: entre la corrupción y la impunidad. Cochabamba, TNI - Acción Andina.
2004 La lucha contra las drogas y la proyección militar de Estados Unidos. Centros Operativos de Avanzada en América Latina y el Caribe. Quito, Abya-Yala – TNI – Acción Andina.

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2006 Entrevista con Acción Andina, Sao Paulo, 18 de Septiembre 2006.

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2006 The National Security Strategy of the United States of America. Washington D.C.

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2004 Formulación consensuada de políticas de defense y seguridad en América Latina: la participación de la sociedad en decisiones fundamentales. Presentación en la Reunión de 2004 de la Latin America Studies Association. Las Vegas, 7-9 de Octubre.
2006 Entrevista con Acción Andina, 19 de Septiembre 2006.
2007 Comunicación escrita con Acción Andina, Buenos Aires, Enero 2007.